中共上海市委、市政府于2014年12月31日发布的1号课题“1+6”文件中明确提出培育社会组织、动员社会力量参与基层治理，强调进一步培育以社区生活服务类、社区公益慈善类为代表的社会组织，“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

加强和创新社会治理，必须正确处理好政府、市场和社会组织的关系。“1+6”文件对上述方面有着非常具体的安排：其一是厘清了参与社区治理的主体，区别于主体相对模糊的“社会力量”概念，文件中明确了社区治理的参与主体：社区范围内的党政机关、企事业单位、社会组织、自治组织、社区工作者以及社区骨干、志愿者等。其二是逐步完善社会组织服务支撑体系，譬如编制政府购买服务的两大目录，引导社会组织有序参与社区自治，将政府购买公共服务资金列入同级财政预算，并逐步增加购买比例；推动居民区设立社区自治金、街道设立社区发展基金，为社会资本支持社会力量参与社会治理创造条件等。

社会组织参与社会治理的现实困境

事实上，单位制时期被总体性社会构造所覆盖的社会力量目前仍处于弱势状态。社会组织在参与社会治理的过程中面临着诸多困境。

第一，社会组织法制建设相对滞后。当前尚未出台专门针对社会组织的法律。用以规范社会组织的仅有四部行政法规和一些部门规章、地方性法规。就内容上看，现行法规以登记管理的程序规定为主，缺乏实践过程规范。立法层次仍较低、法律体系架构不科学的问题，与社会组织日益壮大的规模、日益重要的作用尚不匹配。

第二，社会组织发展参差不齐。改革开放以来，各类社会组织迅速发展，数量和质量都有很大提升，特别是在“建设宏大的社会工作人才队伍”的战略口号被提出后，一大批具有“柔性管理”特征的专业服务类社会组织如雨后春笋般涌现，为基层公共服务的结构升级注入活力。但也应该看到，不少社会组织内部，无论在人员构成、经费来源、组织架构方面，还是在业务领域和工作方法方面，都体现出较强的行政化特点。行政化带来的自我运营能力弱、依赖心理强、人治意识重、内部制度虚、工作方式旧等弊病，大大削弱了社会组织的应有活力。

第三，社会组织监管体系有待健全。随着直接登记改革的全面推进，社会组织数量逐渐攀升，但是“登记审批易、日常监管难”问题也日益凸显。一方面，在监管方式方面，双重管理体制遗留的程序与方法日益暴露出其制度缺陷。业务主管单位侧重于前置许可，登记管理部门关注于注册，但双方都缺乏对社会组织日常运营的有效监管办法；另一方面，在监管主体方面，登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门之间存在监管职责分工不清、综合协调缺乏的问题，削弱了社会组织的外部监管力量，也加剧了行业内部的优劣分化。

第四，社会组织培育支持体系尚未完善。首先，政府购买社会组织公共服务的购买机制尚不健全，购买标准不清、权责模糊。能够承接特定服务的组织数量仍然较少，未形成充分、理性的良性竞争格局，并未实现削减公共服务成本、提高供给效率的初衷。其次，社会组织的税收优惠政策不明晰、不合理。对公益类民办非企业税收优惠税种少、额度小、优惠面窄。此外，人才市场、人才储备库建设滞后，人才供需双方未能充分、有效对接，行业内部长期存在人才结构不合理的问题。

社会组织参与社会治理的路径优化

现代社会中存在着大量公共事务，政府无疑是其管理的核心主体，但并不应是唯一主体。为了推动社会组织成为社会治理主体“一核多元”的重要组成，可从以下几个方面进行优化。

第一，坚持分类管理，明确重点领域，扩大社会组织参与社会治理的覆盖面。按照“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育原则，重点发展社区服务、社区事务、社会救助等领域的社会组织。

第二，健全综合治理体系，提高社会组织参与社会治理的能力。首先，建立资金扶持机制，应以各级公共财政为引导，以多渠道筹集的方式落实社会组织发展基金，分类扶持、分批次地解决社会组织发展的经费问题。其次，社会组织应严格遵守组织章程，建立健全理、监事会等内部治理体系，形成独立自主、规范有序的运作机制。再次，完善第三方监督、评估机制，推动信息公开、建立公众参与的社会化监管与公信体系。

第三，加大社会组织扶持力度，增强社会组织参与社会治理的可持续性。首先，应尽快落实税收优惠政策。税务与民政部门应实现数据信息共享，就社会组织税收问题做出统一规定，对不同类型组织的减免税种、幅度进行科学界定。其次，完善人才流动、户籍管理、职称评定、福利保障等具体措施，加大对社会组织专业人才培育和引进力度。最后，完善政府购买社会组织公共服务制度，尽快编制完成两个目录，统一社会组织经费使用制度，尝试和拓展购买服务领域，健全购买服务项目的公开招标与公示制度以及第三方与社会公众参与的甄别、评审、评估机制。

（本文作者赵环为华东理工大学社会工作系副教授，上海高校智库社会工作与社会政策研究院研究员）

（来源于文汇报）