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关于进一步发展和规范我市社会组织的意见

时间:2011-4-27


       
                  中共珠海市委 珠海市人民政府
1
         关于进一步发展和规范我市社会组织的意见
 

                          珠字〔2011〕4号
                          (2011年4月8日)
 
    为深入贯彻党的十七大和省委十届七次全会、市委六届八次全会精神,认真落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《民政部、广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》的要求,促进我市社会组织自立、自主、自律发展,充分发挥其在经济社会发展中的重要作用,根据《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于发展和规范我省社会组织的意见》(粤办发〔2008〕13号)要求,学习借鉴兄弟城市、港澳台以及国外社会组织改革发展的成功经验,结合我市实际,提出如下意见。
 
   
    一、进一步发展和规范我市社会组织的重要意义、指导思想、基本原则和总体目标 
    1.重要意义。在新的形势下,进一步发展和规范社会组织,是完善市场经济体制,实现产业结构调整,加快经济发展方式转变的迫切需要;是顺应社会转型,促进政府职能转变,建立政府与社会合作伙伴关系的重要条件;是整合社会资源,化解社会矛盾,增强社会自治功能,促进社会和谐的有效途径。目前,我市社会组织在加强行业自治、维护合法权益、拓展合作与交流等方面发挥了重要作用,逐步成为一支推动科学发展促进社会和谐的重要力量。但是,由于相关法律法规不健全,政策措施不配套,管理体制不完善,我市社会组织的数量、规模、质量、作用总体上还不能适应形势发展的要求,存在着结构不合理、职能发挥不到位、行为不规范等问题。为此,必须从深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略高度,把支持、培育和引导社会组织创新发展和规范管理作为一项重大和长期的任务,切实抓紧抓好。 
    2.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,进一步解放思想,实事求是,与时俱进,开拓创新,采取转变职能、加大扶持、分类指导、改进监管、提升能力、强化自律、完善政策等举措,坚持在发展中促规范,在规范中促发展,为社会组织发展创造宽松的外部环境,充分发挥社会组织在完善市场经济体制、促进民主政治建设、发展先进文化、构建和谐社会中的积极作用,推进我市社会组织管理体制改革先行先试。
    3.基本原则。一是解放思想,先行先试。准确把握社会组织在构建公民社会中的功能定位,继续发扬“敢闯敢试”、“善闯会试”的特区精神,加大转变政府职能力度,为社会组织的生存发展和作用发挥提供空间;加大社会领域的投入和改革力度,扶持社会组织参与社会管理和公共服务;改革创新社会组织发展的体制机制,着力培养社会自治能力。二是分类指导,突出重点。根据社会组织的活动领域及其功能作用,科学调控,合理布局,优化结构,有针对性地制定鼓励政策,统筹兼顾、循序渐进,突出重点、分类推进,形成科学优化、平稳有序的社会组织发展体系。三是依法管理,规范运作。严格依法行政,登记管理机关及相关部门应当依照法律法规及规章规定,对社会组织进行管理、指导,监督社会组织依照法律法规及其章程规范运作,把社会组织工作全面纳入法治化、规范化轨道。 
    4.总体目标。抢抓将珠海建设成为珠江口西岸核心城市的重要机遇,将社会组织的发展纳入国民经济和社会发展规划,力争到2012年,发展一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著的社会组织,初步构建充满活力、富有效率、科学合理、和谐有序、有利于社会组织健康发展的运行机制;到2020年,率先形成与我市经济社会发展需要相适应、门类齐全、层次丰富、结构优化、布局合理、覆盖广泛、行为规范、法制健全的社会组织体系,基本确立党委领导、政府管理、社会监督和社会组织自律相结合的管理格局,促进珠海经济社会协调发展。
 

     二、科学定位和分类社会组织,充分发挥社会组织功能作用 
     5.定位和分类。社会组织主要是指依法在经济和社会活动中发挥服务、沟通、协调、监督、维权、自律等作用的各类民间组织、中介组织。根据社会组织的功能属性及特点,主要包括六类:
    (1)公益服务类。指面向社会,为社会公众和社会发展提供公益慈善服务,具有社会性、保障性和非营利性特点的社会组织。
    (2)行业协会(商会)类。指由从事相同性质经济活动的经济组织,为维护共同合法的经济利益而自愿组织的非营利性社会组织。
    (3)学术联谊类。指由相关组织或个人依据章程自愿组建,具有鲜明的联谊性、学术研究性和非营利性特点的社会组织。 
    (4)咨询经纪类。指依据相关法律法规,为社会和市场主体提供专业性建议、意见,或为生产要素交易提供信息、技能、设施服务,具有鲜明的经纪性、代理性和有偿性特点的社会组织。
    (5)鉴证评估类。指依据相关法律法规,利用专业知识和专门技能,独立提供具有公信力的资信评估服务,出具技术性评估报告,或者依据行业规范、技术标准,为社会提供鉴证、鉴定、监督、检测、检验、评价、评估和认证服务,实行有偿服务并承担相应法律或其他责任,具有鲜明的独立性、客观性特点的社会组织。
    (6)公证仲裁类。指依据相关法律法规,开展公证、仲裁服务,具有专业性、法定性、公正性特点的社会组织。 

    三、加大扶持力度,促进社会组织又好又快发展 

    6.加快政府职能转变。积极构建政府与社会组织良性互动、合作共赢的新型关系,进一步推进政社分开,从体制和机制上规范政府、市场、社会三者的关系。全面梳理和分解政府各部门承担的职能,提出职能转移具体方案。除法律法规另有规定的外,政府各职能部门逐步将社会组织通过自律能够自主解决、市场机制能够自行调节的事项转移给有资质有能力的社会组织承接(同等条件下,优先转移给3A及以上等级的社会组织)。同时,对转移给社会组织承担的职能或事项,转出职能的业务指导部门应对社会组织加强资质审查、跟踪指导、服务协调和绩效评估,发现该社会组织不具备承接条件时,应及时作出调整。可以有重点、分步骤地依法转移给社会组织的职能有: 
   (1)行规行约制定、行业准入审核、登记评定、公信证明、行业标准、行评行检、行业领域学术和科技成果评审、行业内企业资质认定及等级评定、行业内企业的年审初审等行业管理与协调性职能;
    (2)法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务性职能;
    (3)业务咨询、行业调研和统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能与市场监督等职能。
     7.突出社会组织发展重点。重点培育和扶持四类社会组织。一是行业协会(商会)类。针对我市经济社会发展中的重点行业、支柱行业和潜力行业,有重点地培育和扶持一批有资质、有能力承接政府职能转移的行业协会(商会),初步形成符合社会主义市场经济规律和国际惯例的行业协会(商会)准入、组建、发展、运作和退出机制。二是公益服务类社会组织。拓宽社会福利事业的资金筹集渠道,积极发展面向社会公众的,具有社会性、保障性和非营利性特点的公益服务类社会组织,培育和发展一批志愿服务组织,建立覆盖全社会、与政府服务和市场服务相衔接的社会志愿服务体系。发挥公益服务类社会组织在扶贫济困、抢险救灾、化解矛盾、公益捐赠等方面的作用。三是民办非企业单位。鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥民办非企业单位在扩大就业、培养人才、便民服务等方面的作用,使之成为政府管理与服务功能的有效延伸,满足社会需求,促进和谐社会建设。四是社区社会组织。重点培育和发展镇(街)体育运动、文化娱乐等不以营利为目的,满足居民不同需求的社区组织,建立结构合理、专业化程度高的社区社会组织体系,形成基层政府、基层自治组织与社会组织密切合作的现代治理机制。 
     8.建立政府购买服务机制。政府将事务性、辅助性的事项,采取“政府立项、公开招标(或委托)、合同管理、民间操作、评估兑现”的契约方式,以契约为基础履行各自的权利和义务,向社会购买服务。同等条件下,优先购买获得3A及以上等级的社会组织的服务。政府明确规定政府部门授权或委托社会组织承担管理服务事项的,由政府各部门制定购买服务模式及具体实施细则,将所需经费列入年度预算。财政、审计、监察部门要加强对购买服务资金的监管,确保资金到位。政府职能部门委托第三方对社会组织的能力和绩效进行评估,并根据考评结果对社会组织予以奖励和资助,做到对社会组织在购买服务前有资质审查,在服务过程中有跟踪调查,在服务完成后有绩效评估,形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制。 
    9.扩大购买服务试点领域。在政府购买服务基础上,及时总结经验,逐步扩大购买服务范围。一是行业协会(商会)购买服务模式。按照“费随事转”的原则和项目结算的方式,行业协会(商会)从事技术服务、人才培训、合作交流、会展等政府委托的其他事项时,由职能部门向行业协会(商会)购买服务。二是社会工作购买服务模式。开发不同类型的社会工作专业岗位,积极培育和发展民办社会工作服务机构,由政府直接向民办社会工作服务机构购买社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、社区矫正等专业服务。 
    10.加大政府资金投入力度。加大财政扶持社会组织发展力度,以项目资助为主,推动建立公共财政对非营利性社会组织资助和激励机制。多渠道筹集社会组织发展资金,建立由政府公共财政和福利彩票公益金组成的市社会组织扶持发展资金,重点用于扶持一批具有示范导向作用的获得3A及以上等级的行业协会(商会)、公益服务类等社会组织,并对获得3A及以上等级的行业协会(商会)、公益服务类等社会组织给予相应奖励。借鉴兄弟城市、港澳台和国外先进经验,鼓励社会组织依照国家相关法规政策规定,拓宽筹资渠道,增加资本积累,壮大自身实力。在加强风险控制措施的前提下,鼓励金融机构积极为获得相当资质条件的社会组织及其会员单位提供信用担保和信贷支持。
 
    11.创新社会组织管理体制。积极探索人民团体“体制内转型升级”,引导各类社会组织加强自身建设,增强服务社会能力,支持人民团体参与社会管理和公共服务,探索具有珠海特色的社会组织管理模式。作为登记管理机关,民政部门负责社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案,对社会组织实施年度检查,对社会组织违反登记管理条例的问题进行监督检查,对社会组织违反登记管理条例的行为给予行政处罚。加快政社分开、管办分离步伐,按照专业化的要求,逐步与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开。支持人民团体参与社会管理和公共服务,对同性质、同类别、同领域的社会组织进行分类,将市总工会、团市委、市妇联、市科协、市文联、市社科联、市残联、市侨联、市红十字会、市工商联等作为首批十家“枢纽型”社会组织,分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、文学艺术类、社会科学类、残疾服务类、涉侨类、慈善公益类、工商经济类社会组织的联络、引导、服务和促进工作。在现有人民团体业务覆盖不到的领域,通过改造、提升、新建等形式,探索构建一些新的“枢纽型”社会组织。除法律法规规定须由有关部门在登记前进行前置审批的社会组织外,积极探索和研究公益类社会组织申请人可直接向社会组织登记管理机关申请登记的制度。进一步降低登记门槛、简化登记手续,对主要在社区范围内开展活动的社区社会组织,实行登记备案“双轨制”。符合登记条件的,由区社会组织登记管理机关进行登记;暂不符合登记条件的,由街道办事处(镇人民政府)实行备案制。放宽对农村专业经济组织的筹办资金、会员数量、办公场所、业务指导单位、专职工作人员的准入条件,减少筹备审批环节,减少或免除公告环节。 
    12.出台相关扶持政策措施。建立健全我市社会组织管理的法规、规章体系,明确各类社会组织在经济、政治、文化、社会建设中的功能定位和作用,对社会组织的登记管理、政府扶持、资产界定、信息公开、评价体系、监管机制等进行改革、规范和完善。分类制订我市社会组织管理的政策、规章。探索社会组织的法定机构立法,对在社会管理和公共服务领域发挥重要作用、与社会公共利益关系密切的社会组织,通过专项立法明确其法律地位和职能,规范服务行为和标准。加大对社会组织的财税和人才政策支持,社会组织依照国家有关规定享受相关税收优惠政策。对民办社会福利机构、民办学校、民办医疗机构等非营利性社会组织用地按规定办理用地手续,符合国土资源部《划拨用地目录》的,可按划拨方式提供土地使用权。发挥社会公益慈善资金资助公益类社会组织发展的作用。制定符合社会组织特点的人员流动、入户、档案管理、职称评定、福利、保障等具体政策措施,营造留住人才的环境和条件。 
    13.鼓励社会组织参政议政。建立社会组织参政议政机制,适当增加社会组织代表人士在党代表、人大代表、政协委员中的比例,鼓励社会组织中的优秀人才积极参政议政。探索建立社会组织参与驻辖区建设联席会议制度,支持和鼓励社会组织参与所驻辖区的建设、管理和民主决策。建立政府部门与社会组织沟通协调的机制。政府在制定政策、进行重大决策过程中,应听取社会组织人士的意见和建议,邀请相关代表参加各种听证会、论证会、咨询会和通报会等,提高其对公共事务的参与度。建立社会组织优秀人才使用的制度。拓宽用人渠道,将社会组织中的优秀人才纳入选拔任用视野,建立从社会组织中选拔和招聘优秀人才的工作机制。 
    14.打造社会组织孵化基地。加快规划建设社会组织孵化实验基地,以场地、资金、能力建设等优惠政策方式吸引社会组织入驻,提供后勤保障服务、管理咨询服务以及信息、网络、培训等支持。社会组织孵化基地要建成社会组织对外合作、政社交流的平台,重点对行业协会、公益服务类社会组织进行孵化,统一管理、统筹资源、优化流程。相关社会组织在孵化实验基地内,接受为期三年的指导建设,期满后迁出孵化实验基地自行发展,建立规范的“接受申请——筛选评估——入壳——孵化——出壳——跟踪辅导”六阶段孵化程序,提供一站式、人性化、便捷化服务。 
    15.健全法人治理结构。建立以章程为核心的社会组织内部管理制度,健全权责明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构和治理机制,完善会员(或会员代表)大会、理事会、监事会等内部运行机制,制定议事规则,明确决策机构、执行机构、监督机构的责权利,保证社会组织依法运行、有效治理。推进社会组织民间化,解决社会组织行政化倾向严重的问题,逐步实现社会组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务。除法律法规规定及哲学等意识形态类和特殊类社会组织外,现职国家机关工作人员不得在社会组织中任职,确需兼任的要严格按相关法规政策和组织人事的规定审批。社会组织的人事、财产、资产、机构应与国家机关和企事业单位分开,财务账户独立。 
    16.加强社会组织人才建设。定期组织面向社会组织不同层次的管理人员的培训活动,重点对社会组织会长(理事长)、秘书长等高层管理人员进行专业化培训,科学设定培训内容,提高管理人员在政策引导、战略管理、风险控制、筹资与资源管理、国际交流与合作等方面的职业素质和能力,使其成为推动社会组织规范化管理的带头人。发挥驻珠高校在社会组织人才培养中的重要作用。积极开展与发达国家和地区社会组织人才培养的交流与合作,特别是加强与香港社会组织人才培养的交流与合作。通过职能委托和购买服务的方式推进社会组织专职人员职业化。对社会组织专职人员进行职业能力培训,动员和组织开展社会工作者职业资格考试,提高从业人员的专业化、职业化水平,形成社会组织的专职骨干队伍。 

    四、加强规范管理,完善社会组织监督体系

    17.加强党对社会组织的领导。在社会组织中,创新党组织设置形式,实现党的组织和工作“两个全覆盖”,完善社会组织党建工作归口分级管理体制。社会组织的党建工作坚持“谁主管(指导)、谁负责”的原则,无业务指导单位的社会组织党建工作由社会工作委员会负责,有业务指导单位的由业务指导单位负责、社会工作委员会给予指导;社会组织专职人员中有3名及以上正式党员的,必须成立党组织;在社会组织登记注册时,业务指导单位和登记管理部门应要求具备建立党组织条件的社会组织同步设置党组织,并在年审时向登记管理机关提交党组织活动情况。社会工作委员会和社会组织业务指导单位应为社会组织开展党的活动提供必要条件。发挥各级党委对社会组织的领导作用,使社会组织成为党领导下的可靠建设力量。
     18.建立社会组织归口分类管理制度。根据社会组织的种类、特点和作用,围绕人民群众的需要和我市经济社会发展现状,编制社会组织设立导向目录,实行分类指导和管理,严格控制业务宽泛、不易界定的社会组织,禁止设立违背法律法规的社会组织。行业协会(商会)类、学术联谊类、公证仲裁类、公益服务类等非营利性社会组织由民政部门依法登记管理;咨询经纪类、鉴证评估类等营利性社会组织由工商部门依法登记管理。关系到民生、金融证券、质量安全以及特殊行业性质的经济组织和营利性中介机构必须加入相关行业协会(商会)。进一步做好社会组织入口登记工作,强化准入管理。由业务主管部门或业务指导部门牵头,登记管理机关配合,分类对社会组织进行全面清理整顿:对按照法律、法规、规章规定应纳入而未纳入登记的社会组织,在清理整顿基础上限期办理登记;对名存实亡或存在严重问题以及已不适应当前经济社会发展需要的社会组织予以撤销;对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织进行限期整改;对整改不到位的,依法予以注销或撤销。全面清理、严肃查处市场中介组织进行价格欺诈、提供虚假信息、搞不正当竞争等违法违规行为。
    19.创新综合联动监管体系。改变“重入口管理、轻日常管理”的传统模式。按照国家《社会组织评估管理办法》规定组建评估委员会和复核委员会,进一步完善社会组织等级评估机制;健全以规范行为为重心的管理制度,坚持年检工作与绩效评估、信用建设、执法查处相结合,逐步形成准入和日常管理并重的监管机制。登记管理机关负责社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案;对社会组织实施年度检查;对社会组织违反登记管理条例的问题进行监督检查,对社会组织违反登记管理条例的行为给予行政处罚。业务指导或业务主管部门负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;监督、指导社会组织遵守宪法、法律法规和国家政策,依据章程开展活动;负责社会组织年度检查的初审;协助登记管理机关和其他有关部门查处社会组织的违法行为;会同有关机关指导社会组织的清算事宜。业务指导部门要促进相关社会组织依法、规范、有序地承接政府转移的职能,对社会组织涉及的产业发展、行业规范、对外业务交流拓展等进行业务指导。完善登记管理机关、业务指导部门及相关部门的信息交流、协同监督、齐抓共管的责任机制,提高监管合力和应急反应能力,建立健全党委领导、政府管理、社会监督和组织自律相结合的综合监管体系。
    20.构建公开透明的社会监督系统。建立社会组织信息披露制度、重大事项报告制度和公众投诉受理制度,形成有效舆论监督和社会监督。社会组织登记管理机关要建立社会组织法人数据库,定期公布社会组织名单和遵纪守法、年检情况等信息。各媒体要加强对社会组织在媒体刊登公告的审查,对无登记管理机关批准的文件或无有效的《社会团体法人登记证书》原件、《社会团体分支(代表)机构登记证书》原件、《民办非企业单位登记证书》原件的,不予刊登公告。社会组织要定期公布其服务程序、业务规程、服务项目、收费标准、公益服务和年检情况等信息。接受社会捐赠、政府资助或政府向其购买服务的社会组织,应定期公布资金使用和绩效情况、财务审计报告,自觉接受社会监督,提高公益财产的使用效益。
    21.健全社会组织的自律诚信机制。社会组织依法承担民事责任,开展自律与诚信建设,建立和完善财务风险管理、信息披露、服务承诺等管理制度,提升社会组织的自我发展能力。明确章程在社会组织活动中的基本准则地位,保护社会组织在章程规定的范围内依法开展活动,完善内部制衡和约束机制。社会组织要公开服务程序或业务规程、服务项目和收费标准,实行明码标价,不得摊派会费、搭车收费、指定服务,不得擅自制定应由政府定价的收费项目和标准,不得违规收费和设立“小金库”,不得乱收滥支、坐收坐支。健全信息公开制度,有重点、分步骤推进社会组织信息公开工作,积极探索各类社会组织信息公开的机制和方式。政府相关部门要紧密配合、加强沟通,整合信息资源,抓紧建立和完善统一、高效、完整的社会组织监管信息系统和服务信息网络。
    22.规范社会组织的涉外活动。加强对社会组织涉外活动的管理,登记管理机关、业务指导单位及相关部门要按照中央、省的有关文件精神,加强协调配合,积极做好社会组织参与国际交流、与境外社会组织建立友好合作关系和接受境外捐赠等相关涉外活动的监管工作。
 
    23.查处非法组织和违法行为。加大执法监督力度,坚决打击非法社会组织的非法活动,对未经登记管理机关登记而擅自以社会组织名义进行活动,或者被撤销登记的社会组织继续以社会组织名义进行活动的,公安部门要会同登记管理机关依法予以取缔。依法登记的社会组织出现违法违规行为,登记管理机关和业务指导单位要及时予以查处。 

    五、加强组织领导,营造社会组织发展的良好环境
    24.加强组织实施。各级党委、政府要高度重视,把发展和规范社会组织工作摆上重要位置,纳入经济社会发展规划,将社会组织改革与深化政府机构改革、事业单位分类改革有机结合起来,有计划、有步骤地推进。政府各职能部门要通力合作,紧密配合,齐抓共管,按照各自的职责分工抓紧制定具体方案和政策措施,形成社会组织健康发展、规范发展、发挥作用的良好局面。
 
    25.建立工作机制。建立由市委、市政府领导牵头,市委组织部、市委宣传部、市委改革办、市编办、市科工贸信局、市公安局、市民政局、市司法局、市人力资源和社会保障局、市财政局、市法制局、市外事局、市税务局、市工商局等各相关部门组成的市发展和规范社会组织工作联席会议制度,定期召开会议,通报情况,统筹解决制约社会组织发展和作用发挥的困难和问题,建立社会组织工作长效协调机制,为全面推进社会组织改革发展提供有效的组织保障。 
    26.营造良好氛围。宣传部门要加大宣传力度,积极营造有利于转变政府职能发展社会组织的舆论氛围,新闻媒体要积极配合,提供政策宣传、信息发布、舆论监督等平台。引导广大干部群众从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的高度,主动参与,发挥积极作用,加快推进社会体制改革,开创我市社会建设新局面。
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